“EN BUSCA DE UNA NUEVA LEY DE MINAS”: en un contexto jurídico de protección del medio ambiente y marcado por el cambio climático.

Consideraciones generales

Es hora de cambiar la ley preconstitucional de minas de 1973, por una que dé lectura actual y transversal a los campos ambiental, social, económico y tecnológico.

Desde el punto de vista del Derecho Internacional Público, las bases del régimen minero, competencia exclusiva del Estado (según el art. 149.1 apartado 25 de la Constitución Española), deben ajustarse al Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998 (ratificado por España, BOE núm. 40, de 16 de febrero de 2005).

Conforme a las exigencias del Derecho de la Unión, la integración en la Unión Europea, a partir del 1 de enero de 1986, nos obligó a tener en cuenta la legislación ambiental europea, considerada la piedra angular de una elevada protección del medio ambiente en Europa.

El régimen minero actualmente está regulado por la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, que está a punto de cumplir 45 años y es una de las pocas leyes sectoriales preconstitucional que en las circunstancias presentes resulta inadecuada en aspectos importantes como son los ambientales cuyo carácter transversal, complejo e interdisciplinario hace que afecte al derecho minero, por lo que se hace necesaria su renovación por una ley encuadrada en el nuevo entorno, definido por los principios jurídicos del Derecho Ambiental, y adaptada a la creciente sensibilidad social en relación con el medio ambiente.

Por consiguiente, esa nueva ley debe tener en cuenta el acervo jurídico-ambiental europeo, puesto que su trasposición al Derecho español incide de pleno en la actividad minera: Tratado de la Unión, Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Carta de los Derechos Fundamentales de la UE y el Derecho derivado, especialmente las directivas de la naturaleza:

  • Directiva 2009/147/CE del Parlamento europeo y del Consejo de 30 de noviembre de 2009 relativa a la conservación de las aves silvestres (versión codificada) (DOUE 26.1.2010);
  • Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DOUE 22.7.1992);

La regulación estatal de minas vigente, dado que es preconstitucional, está desfasada desde el punto de vista organizativo (la CE y los Estatutos de Autonomía establecen una nueva organización administrativa), desconoce el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas establecido por la CE.

Asimismo, dicha ley de minas de 1973 tampoco tiene en cuenta la acción de las Comunidades Autónomas en sus ámbitos de actuación.

Lo que muestra la necesidad de modificar la vigente ley de Minas para que sea compatible con la organización territorial del Estado y el reparto constitucional de competencias.

El art. 149 CE reconoció al Estado dos competencias básicas en relación a la minería y el medio ambiente: 1. la “legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección”, y 2. el dictado de las “bases del régimen minero y energético” (149.1.23 y 25).

Es importante destacar la intervención de los Ayuntamientos en el control urbanístico y ambiental de las actividades mineras; evacuación del informe de compatibilidad urbanística del uso pretendido con la calificación urbanística de los terrenos donde éste vaya a tener lugar

Hay que tener presente que la legislación de protección ambiental, la mayor parte ha surgido con posterioridad a la legislación estatal de minas, debe ponerse en relación con la normativa de la minería y conformar una regulación integrada, realista y más eficaz que permita una ordenación ambiental sostenible de las actividades extractivas, y así poder conciliar los distintos intereses públicos que se ven afectados por la actividad minera, incluyéndose entre ellos, además del aprovechamiento de los recursos minerales, los aspectos medioambientales, territoriales y urbanísticos de la actividad extractiva.

En consecuencia, la normativa minera tiene que adecuarse a esta nueva situación. La notoria incidencia sobre el medio ambiente y la ordenación del territorio, hace precisa una adecuada conciliación del desarrollo del sector minero con la protección de la naturaleza. Para esta finalidad es necesario disponer de un marco normativo actualizado que tenga presente los cambios institucionales, tecnológicos y ambientales producidos en la sociedad desde la aprobación de la Constitución española.

No obstante, la vigente Ley de Minas del 73 contiene una cierta sensibilidad, respecto al medio ambiente, traducida en varios artículos como son el 5.3, 17.2, 34.3, 88, 69.1 y 81. Especialmente significativo es el 5.3, que encomienda al Ministerio de Industria realizar los estudios oportunos para fijar las condiciones de protección del medio ambiente «que serán imperativas» en el aprovechamiento de los recursos mineros «y que se establecerán por Decreto», previsión ésta que no se ha cumplido todavía. Otros de los artículos citados prevén la posibilidad de imponer condiciones en orden a la protección del medio ambiente para el otorgamiento de las correspondientes permisos y concesiones y la responsabilidad por las infracciones que se cometan de esas condiciones.

Sin embargo, esta regulación resulta hoy insuficiente y tampoco está adecuada a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental que establece la ley de evaluación ambiental de 2013.

 

Jurisprudencia relevante

  1. La Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982, de 4 de noviembre, en su Fundamento Jurídico 1º dice que: “El artículo 45 CE recoge la preocupación ecológica …En su virtud no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la “utilización racional” de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de la vida. Estas consideraciones son aplicables a las industrias extractivas como cualquier otro sector económico.”

Sin embargo, debe advertirse que la Constitución impone asimismo «el deber de atender al desarrollo de todos los sectores económicos» (artículo 130.9); por lo que resulta necesario compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico. Pero sin olvidar que el Preámbulo de la CE, de valor interpretativo, proclama promover el progreso de la economía para garantizar una calidad de vida.

 

  1. La Sentencia del Tribunal Supremo 2870/2013, de 22 de mayo, relativa a una reserva natural, es más profunda respecto al tema que estamos tratando y menciona que lo que se necesita no es solo una reforma de una Ley técnica como la Ley de Minas, sino que es preciso proteger el subsuelo y los recursos geológicos, que carecen de una Ley Marco. Ningún otro sector (montes, aguas…) carece de una regulación marco. Una Ley de protección del subsuelo permitiría una explotación ordenada de los recursos geológicos y un tratamiento coherente de su explotación con arreglo a criterios de sostenibilidad.

 

Modificaciones a llevar a cabo

En cualquier caso, la Legislación de Minas requeriría de las siguientes modificaciones, desde el punto de vista de la sostenibilidad del recurso minero:

1 Clasificación;

2 Eliminación del “derecho preferente”;

3 Cuando se trate de tramitar nuevos permisos de exploración, investigación o explotación, debe llevarse a cabo, tal como el TC ha venido indicando desde 1982 una ponderación del interés minero versus la protección ambiental en cada caso;

4 Un nuevo texto legal debería establecer con claridad los casos y condiciones en que los derechos mineros pudiesen ser objeto de indemnización si se interrumpen por razones ambientales;

5 Necesidad de transparencia y de mejorar la participación pública;

6 Aplicación de las mejores técnicas disponibles (MTD) en el diseño y rehabilitación de la explotación minera, en la prevención y control integrados de la contaminación en las industrias extractivas, así como en la gestión de sus residuos;

7 Disponer, de acuerdo con la legislación de contratos del sector público, de capacidad legal, económica y financiera y técnica o profesional suficiente para poder llevar a cabo el proyecto minero;

8 Cuando proceda, acreditación de la disponibilidad civil de los terrenos por el tiempo necesario para desarrollar el proyecto minero, en cuyo caso se aportarán las escrituras públicas de propiedad, arrendamiento o cualquier otro documento acreditativo de dicha disponibilidad;

9 Por último, habría que prever de alguna manera el asunto de la minería de fondos marinos. La vigente Ley de Minas no menciona la explotación de recursos del subsuelo marino, y, por tanto, no establece ni límites ni procedimientos ni prescripciones para una actividad.

 

En definitiva, el marco político e institucional, el contexto económico y social y el nuevo paradigma ambiental marcado especialmente por las tendencias internacionales, en un mundo intensamente globalizado, tienen muy poco que ver con los imperantes en los años 70 del pasado siglo.

 

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