LA ACCIÓN POPULAR: UN INSTRUMENTO LEGAL PARA LA DEFENSA DEL MEDIO AMBIENTE

  1. Bases constitucionales

Conforme al artículo 45 de la Constitución Española 1978 (CE) – principio rector de la política social y económica todos tenemos el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, así como el deber de conservarlo.

Ahora bien, para hacer valer este derecho constitucional resulta necesario disponer de la llamada acción popular. Es en el artículo 125 CE donde se la reconoce expresamente: “Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular”.

Por tanto, la CE legitima activamente a los ciudadanos (expresión referida tanto a personas físicas como jurídicas), para poder ejercer la acción popular en defensa del interés general, colectivo o difuso como es el medio ambiente, y consecuentemente amplía aún más el espacio del derecho fundamental a entablar acciones judiciales del artículo 24.1 CE (en su vertiente de derecho de acceso a la justicia): “Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, se pueda producir indefensión”.

Es en este ámbito de la tutela judicial efectiva donde opera con especial intensidad el principio pro actione, que aboga por una interpretación más favorable al acceso a la justicia.

  1. Previsiones legales

La acción popular está prevista en el artículo 19 de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa (controla la actividad de la Administración pública de cualquier clase que esté sujeta al Derecho Administrativo): “1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.”.

Acción que puede ejercitar cualquier ciudadano sin legitimación especial ante los jueces y tribunales contencioso-administrativos para defender la legalidad y los intereses generales, en los casos expresamente previstos por las leyes (según doctrina constitucional al ser la legislación procesal general una competencia exclusiva del Estado conforme al artículo 149.1.6, estas leyes serán estatales).

  1. La acción popular

3.1 En el Convenio de Aarhus

España ha ratificado el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE) sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998, y desde su publicación en el BOE, el 16 de febrero de 2005, forma parte de nuestro ordenamiento jurídico, de conformidad con el artículo 96.1 de la CE, siendo directamente aplicable.

En su Preámbulo dice que:

  • Reconociendo también que toda persona tiene el derecho a vivir en un medio ambiente que le permita garantizar su salud y su bienestar, y el deber, tanto individualmente como en asociación con otros, de proteger y mejorar el medio ambiente en interés de las generaciones presentes y futuras,”
  • Considerando que, para estar en condiciones de hacer valer este derecho y de cumplir con ese deber, los ciudadanos deben tener acceso a la información, estar facultados para participar en la toma de decisiones y tener acceso a la justicia en materia medioambiental,
  • Deseando que el público, incluidas las organizaciones, tengan acceso a mecanismos judiciales eficaces para que los intereses legítimos estén protegidos y para que se respete la ley”.

Esos mecanismos judiciales eficaces son la legitimación y la acción pública o popular.

Conviene tener presente que el preámbulo contiene declaraciones que sirven como pautas de interpretación de la materia ambiental.

Y en su articulado dice que:

  • Por “público” hay que entender una o varias personas físicas o jurídicas y las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por estas personas (artículo 2.4)
  • “(…) cada Parte velará porque los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del Derecho Ambiental nacional” (artículo 9.3)

Por consiguiente, se deben ofrecer a esos miembros del público los medios judiciales efectivos para hacer que se respete, cumpla y aplique el Derecho Ambiental.

3.2 En la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (ley Aarhus)

La Exposición de Motivos dice textualmente que incorpora la previsión del art. 9.3 del Convenio Aarhus, pero acto seguido dice que introduce una especie de acción popular en materia de medio ambiente y además limitada, ya que su ejercicio corresponde única y exclusivamente a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección el medio ambiente.

 Normas específicas para la defensa del medio ambiente:

El artículo 22 reconoce la acción popular en materia ambiental del modo siguiente:  “Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título V De la revisión de los actos en vía administrativa de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como a través del recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.”

Del texto del artículo y su remisión al artículo 23 se observan ciertos límites en las condiciones para su ejercicio:

  • omisión del ámbito objetivo de los actos u omisiones de los particulares
  • en la definición de autoridades públicas, se obvia a los funcionarios
  • excluye del ámbito subjetivo a las personas físicas, quienes no podrán ejercer la acción popular ambiental
  • legitimación activa restringida a las personas jurídicas que reúnan determinados requisitos (excluye a las asociaciones, grupos, colectivos o plataformas creadas ad hoc para la defensa del medio ambiente)
  • ámbito territorial reducido, cuando el medio ambiente no conoce límites territoriales o fronteras administrativas

Luego, el artículo no incorpora una acción popular propiamente dicha, verdadera, abierta y amplia que legitime a cualquier persona sin ninguna exigencia adiciona para defender los intereses ambientales.

 El artículo 23 nos dice quien está legitimado para entablar la acción popular peculiar:

  1. Están legitimadas para ejercer la acción popular regulada en el artículo 22 cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:
  2. a) Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.
  3. b) Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.
  4. c) Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.
  5. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro a las que se refiere el apartado anterior tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita.
  1. Legislación sectorial ambiental en que se reconoce la auténtica acción pública: algunos ejemplos

Bienes de dominio público natural (aguas marítimas, playas, zona marítima-terrestre, riberas del mar, dunas litorales)

  • Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (modificada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo), artículo 109.1 cualquier persona, individual o colectiva, puede “exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales la observancia de lo establecido en esta Ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicación.

Espacios naturales protegidos

  • Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales (máxima figura legal de protección ambiental), artículo 39 legitima a cualquiera para exigir ante los órganos administrativos y los tribunales de justicia la estricta observancia de los preceptos relativos a los parques nacionales existentes en esta ley, en las leyes declarativas de los parques nacionales y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicación.
  • Ley 2/89 de Inventario ENP de Andalucía, artículo 37.2, cualquier persona física o jurídica puede exigir ante los órganos administrativos y Tribunales Contencioso-Administrativos la estricta observancia de las normas de los espacios naturales protegidos.

Urbanismo

  • Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, legislación que tiene un alto impacto en el medio ambiente, artículo 62 cualquier ciudadano puede “exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

Es una acción típica del Derecho Urbanístico que permite a cualquiera y en mérito a su condición de ciudadano el ejercicio de la misma.

Patrimonio Histórico

  • Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Artículo 8. 2. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos el cumplimiento de lo previsto en esta Ley para la defensa de lo bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español.

 

A modo de reflexión

La regulación de la categoría jurídica acción popular es manifiestamente mejorable como bien indica el Convenio Aarhus, en su art. 3.5, que deja la puerta abierta a que se un amplio acceso a la justicia ambiental.

Existe una evidente discordancia, por una parte, entre el Convenio Aarhus (norma prevalente y de mínimos) y la ley Aarhus al incorporar ésta parcialmente el art. 9.3 del Convenio, y de otra, entre la ley Aarhus y la legislación sectorial ambiental en cuanto al entendimiento de la naturaleza de la acción pública o popular, al reducir la ley Aarhus el alcance de la legitimación y el espectro de asociaciones que pueden tener legitimación activa, y todo ello vulnerando el principio de no regresión del Derecho Ambiental.

Ya es hora de aprobar una directiva de acceso a la justicia en materia ambiental (paralizada por las tensiones entre la Comisión europea, los Estados y el lobby empresarial), en la que prime una verdadera acción popular.

 

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