En el plazo de un mes, vecinos y concejales de pueblos han  tenido que decidir si solicitaban albergar en su término el futuro emplazamiento del Almacén Temporal Centralizado de residuos radiactivos de alta actividad(ATC) de España durante 60 años. Los  enfrentamientos sociales y políticos, que estas decisiones están comportando,  traslucen una insuficiente información, preparación, debate social y conocimiento sobre la materia, insuficiencias propiciadas a su vez por mala aplicación del marco legal en la que la elección del emplazamiento deería producirse,   con el riesgo de viciar de nulidad  y dificultar aún más el procedimiento de construcción y puesta en marcha del ATC

El 29 de diciembre de 2009 el BOE publica una resolución  de la Secretaría de Estado de Energía, por la que se efectúa la convocatoria  pública para la selección de los municipios  candidatos a albergar el emplazamiento del Almacén Temporal Centralizado de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos de alta actividad (ATC) y su centro tecnológico asociado.

Lo que primero sorprende de esta resolución es su  deficiente redacción y técnica jurídica,  pues bajo la apariencia y formato propios de un mero “acto” administrativo   (una resolución)  en sus anexos se incorpora todo un “reglamento”, por el que se incorporan las bases de la propia  convocatoria (condiciones para ser candidato), el procedimiento administrativo y competencias para elegir el emplazamiento del ATC ,  la aceptación de  obligaciones y renuncia de derechos a futuro para el municipio que se postule y sea  elegido,  condiciones todas ellas que deberían haber revestido forma y procedimiento de disposición de carácter general ya sea  como  ley o  reglamento. 

La condición de disposición de carácter general de esta  Resolución resulta obvia, empezando por  la pluralidad de destinatarios desconocidos a los que se dirige; “todos los municipios de España”  y por lo tanto  todos sus vecinos que los integran y deberán afrontar la decisión o el riesgo de que en su municipio se adopte la decisión de alojar la ATC, es decir potencialmente todos los  residentes en España.

En cuanto a su propio contenido, el carácter de disposición general también es obvio   al incorporar  un procedimiento para selección del emplazamiento en el Anexo II ( por cierto,  sumamente deficitario e insuficiente pues no incorpora plazos, no  especifica posibilidades de recursos ni contempla ninguna garantía para los postulantes o el municipio seleccionado) procedimiento que según  el artículo 105 de la Constitución debería haber sido regulado mediante una disposición de carácter general con fuerza de ley o que, por las Cortes, se hubiera delegado dicha facultad reglamentaria en el Gobierno. En el Anexo III incorpora  las bases de la convocatoria, disposición también de carácter general que se  debería haber  aprobado mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria -con su cobertura legal correspondiente- que sólo tiene  el Gobierno, mediante Decreto o Real Decreto. La propia convocatoria  de este concurso para la presentación de posibles candidatos, una vez aprobado el reglamento y las bases, se debería haber efectuado  mediante orden ministerial al ir destinada a una pluralidad de afectados.

Y como ejemplo de  la ilegalidad formal y procesal en la que incurre esta resolución es ver cómo un Secretario de Estado, órgano inferior al de un Ministro, y por lo tanto mucho más inferior al del Gobierno, confiere al Consejo de Ministros, la facultad de dictar el acuerdo por el que se designe el emplazamiento elegido para el ATC, tras seguir el procedimiento que él, un órgano doblemente inferior ha determinado. Hasta un lego en leyes puede ver que algo no encaja en este puzzle en el que  el Secretario de Estado de Energía, nos ha metido. 

En cualquier caso, ya sea mediante ley o mediante el desarrollo reglamentario de una ley, el contenido de esta resolución debería haberse aprobado mediante  un procedimiento con participación pública  al afectar potencialmente a intereses y derechos legítimos de todos los ciudadanos,  participación a llevar a cabo ya sea directamente,  a través de las organizaciones sociales, o bien sometida a información pública, y previos los informes, memoria y consultas – como la del Consejo de Estado y la del Ministerio de Administraciones Públicas al afectar a competencias de las Comunidades Autónomas-  de conformidad con el art. 24 de la Ley 50/1997 del Gobierno en el que se establece el procedimiento que se ha de seguir para  la aprobación de reglamentos.

Tanto la omisión del trámite preceptivo de participación pública a la hora de definir estas normas de carácter general, que la resolución incorpora, como la falta de competencia  y procedimiento seguidos son causa de nulidad de pleno derecho  , siendo totalmente ineficaz por tardía e insuficiente la apertura a la participación que el trámite de alegaciones y de participación pública contempla en el apartado f) del Anexo II pues en él sólo se podrá alegar respecto a la aplicación de los criterios de la convocatoria a las candidaturas, cuando la participación se debería haber dado ya en una fase anterior, es decir, en la fase de definición de los criterios de la convocatoria o incluso, en otra aún más anterior, la relativa a la decisión de elección del emplazamiento  mediante convocatoria a todos los municipios de España.

El derecho a  la participación en la definición de las condiciones del emplazamiento del ATC y el procedimiento para su designación viene amparado por el Convenio de Aarhus, art. 8 en relación con la elaboración de normas o instrumentos normativos  jurídicamente obligatorios  de aplicación general y en relación a decisiones relativas a actividades específicas (art.6) que puedan afectar gravemente al medio ambiente. Estos preceptos del Convenio han sido incorporados a  la Ley 27/2006 de 18 de julio, relativa a los derechos de acceso a la información, participación publica y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, artículo 16 y 18, relativos  a la participación en la elaboración de normas de carácter general, y por el Real Decreto Legislativo 1/2008 de 11 de enero por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos,  desde el momento en que  la elección de alternativas y ubicaciones de un proyecto  forma parte del propio procedimiento de evaluación de impacto ambiental y  autorización del proyecto, y por lo tanto esta elección de alternativas  tiene que estar sometida también a información pública, desde una fase temprana, cuando todas las opciones son posibles.

Así mismo la eliminación del trámite de evaluación  de alternativas dentro del propio  procedimiento de evaluación de impacto ambiental que vaya a llevarse a cabo posteriormente (pues la elección del lugar vendrá dada por acuerdo del Consejo de Ministros), y de la participación pública en ese trámite, puede comportar la omisión de un requisito esencial para la formulación de la declaración de impacto ambiental y, consecuentemente, la nulidad de la autorización del proyecto a la que se incorpore, al haberse sacado previamente del procedimiento de evaluación y autorización el trámite de evaluación de alternativas de ubicación.

 

En cuanto a la información con  la que se parte para llevar a cabo la elección del emplazamiento por parte de los municipios (http://www.emplazamientoatc.es/)  tampoco parece suficiente, por lo que los acuerdos de los  plenos municipales en los que se decida la postulación como candidatos  podrían estar viciados de nulidad.

La primera y mas importante de  las carencias es la falta de aprobación previa de un proyecto de diseño genérico,  y la exposición pública de dicho proyecto, que los Ayuntamientos deberían haber  podido examinar para tener una opinión fundada,  pues en la propia convocatoria se dice que “ la aprobación de diseño genérico de una instalación ATC de las autoridades competentes” (contemplada en el Sexto Plan  General de Residuos Radiactivos como una de las obligaciones de ENRESA en el procedimiento de elección del emplazamiento)  se ha sustituido por  una apreciación favorable del 29 de junio de 2006 por parte del Consejo de Seguridad Nuclear” bajo el pretexto de que el proyecto genérico será reevaluado  por las autoridades competentes una vez se conozcan las características del emplazamiento que se decida. Sólo consta en la web una presentación del proyecto de 5 paginas, totalmente insuficiente para saber que es  a lo que se está decidiendo.

También es una carencia importante la falta de concreción y aprobación de la compensación económica que se contempla para el municipio finalmente elegido,  aún por determinar mediante una Orden que está en fase de aprobación. ¿Qué pasará si luego se aprueba algo diferente a lo verbalmente ofertado?

Tampoco se conoce el resultado de las fases de información pública  y participación a las que hacen referencia las actas de la Comisión Interministerial creada para impulsar  este proceso de elección del enclave,  por lo que se desconoce el hipotético consenso social y político que haya podido  preceder a esta convocatoria…

La participación pública es importante para el propio Sexto Plan General de Residuos Radiactivos, que ya estableció en el año 2006 la necesidad de disponer para el 2011 de un ATC, (plazo al que ya no llegamos) para cuya determinación se deberían establecer “mecanismos de información y participación que faciliten la obtención del consenso político y social necesarios para decidir su ubicación”, hablando incluso de “un proceso de debate”  (que no se ha visto reflejado en http://www.emplazamientoatc.es/),  que permitiera “la obtención de un emplazamiento con la debida aceptación social que contribuya plenamente a su éxito y futura gobernabilidad a largo plazo”.  Llega incluso a hablar de “procesos de concertación y potenciales mecanismos de participación ciudadana  que faciliten el debate necesario en la sociedad, para lo cual ENRESA elaborará  un informe  que recoja  las experiencias que, sobre los procesos de toma de decisiones en relación con la gestión definitiva  CG y RAA, han tenido lugar en países con una problemática similar a la de España . Dicho informe incluirá LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS, los procedimientos  de ASIGNACIÓN de EMPLAZAMIENTOS y los MÉTODOS DE PARTICIPACIÓN  de las distintas partes involucradas en el procesoDicha información servirá de base para el análisis y formulación de posibles iniciativas parlamentarias que puedan facilitar el proceso de toma de decisiones  y la definición del marco de participación más adecuado.

 

El procedimiento contemplado por el Plan General de Residuos  Radiactivos de 2006 para la determinación del emplazamiento del ATC no difiere del habitual para este tipo de decisiones, propias del Gobierno, ( para lo que ya tenemos suficiente cobertura legal, como la  Disposición Adicional Décima del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo  y, recientemente, la modificación de la Ley de Energía Nuclear, operada por la Ley 11/2009 de octubre)   aunque se aconseja que esta decisión sea adoptada,  tras haber tenido lugar el indicado debate y consenso social y político, mediante un procedimiento de participación más amplio incluso que los que actualmente facilitan los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de proyectos y evaluación ambiental estratégica de planes y programas.

 La innovación en el procedimiento que esta Resolución ha provocado es difícil de encajar en nuestro actual ordenamiento jurídico, provocando lagunas y dudas que veremos, pues ha consistido en   sustituir el debate público por  esta convocatoria  de concurso y postulación de municipios, deseosos de pescar la lluvia de millones que ello les comportará,  al tiempo que traslada en parte dicha decisión a los municipios, con los que ahora va a compartir la responsabilidad de la elección, sin que por otra parte  la consulta a las Comunidades se vea reflejada.

Aparentemente podría considerarse que la opción elegida es más democrática y consensuada  que la habitual, de que sea el Gobierno el que elija el emplazamiento previas las consultas, estudios e informes oportunos, pero bien podría  no ser así, pues la mayoría de los municipios no disponen de medios  suficientes para , en tan poco tiempo, y con la información disponible,  tomar una decisión de manera  responsable sobre esta materia. Más bien pudiera pensarse que  las prisas por el retraso habido y el deseo de evitar un debate incómodo, como es el que subyace de la energía nuclear, han determinado al gobierno a sustituir dicho debate por un “compartir” la responsabilidad de la elección, sin haber previamente formado e informado a los corresponsables – tal y como establece el Convenio de Aarhus-  pues es la guinda de la compensación económica, aún por definir, la que ha movido la “voluntad” de los postulantes, en vez  la motivación el ejercicio de una verdadera  responsabilidad social y ciudadana,  tal y como sucede en el resto de países de nuestro entorno, en los que ni el ejemplo de la compensación económica, ni su correlativo concurso de postulantes, se da.

Esta innovación tan fuera de nuestro  contexto jurídico comportará problemas adicionales que pueden ser   fuente de futuros conflictos e inseguridad jurídica abriéndose múltiples interrogantes:

La disconformidad con  la designación ¿dará derecho a recurso alguno a los no elegidos que se consideren con mejor derecho?

La determinación del emplazamiento como acto separado del procedimiento de autorización ¿pone fin a algún procedimiento que pueda ser objeto de recurso independiente del acto de autorización de la construcción?

 ¿No debería ser el acto de determinación del emplazamiento del ATC el resultado de una evaluación ambiental estratégica en la que se planteen varias opciones de emplazamiento dentro del territorio nacional y la opción cero, con la debida participación pública que dicho procedimiento incorpora?  Yo entiendo que sí, máxime si tenemos en cuenta que el Plan General de Residuos Radiactivos de 2006 no fue sometido a dicho trámite (ni tampoco consta su aprobación formal pues no ha sido objeto de publicación en el BOE), por ser previo a la aprobación de la Ley 26/2007 que regula la Evaluación ambiental de planes y programas – por lo que no hubo trámite de información y participación publica en su aprobación- y porque la opción elegida no se adapta a las previsiones del Plan, como hemos visto, siendo precisamente en el Plan en donde se determine la política sobre gestión de los residuos, al tiempo que se indica que es ENRESA la responsable de buscar emplazamientos.

La modificación del planeamiento urbanístico, que probablemente comporte  al ayuntamiento finalmente elegido, necesaria para la reclasificación de las   25has requeridas para el proyecto ¿deberán someterse a su vez al procedimiento de evaluación ambiental estratégica ya que incorpora varios proyectos constructivos que  deberán irse aprobando en un plazo de 14 años?

 ¿Es posible hacer una evaluación ambiental de planes o de proyectos que incorporen decisiones ya adoptadas en cuanto a emplazamientos que no van a poder  variarse o mostrar alternativas  por compromisos previamente adquiridos?

 ¿ Puede la  Comunidad Autónoma no autorizar la reclasificación de suelo al municipio elegido?

 ¿Podrá el pleno del ayuntamiento elegido,  dentro de unos años, cuando la modificación del planeamiento se haya de aprobar, si es de signo u opinión contraria,  rechazar dicho reclasificación de suelo o la  instalación del ATC?

¿Quedará condicionada la decisión de los municipios al cumplimiento de las expectativas de compensación económicas prometidas?

Entre las cuestiones planteadas merece una especial consideración la compensación económica, que recibirá el municipio finalmente elegido,  pendiente de determinar por Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que se supone está en fase de aprobación:

  Estos ingresos venían siendo establecidos para municipios del entorno de las nucleares mediante  diversas ordenes, sin la necesaria cobertura legal, pues  procedían del Fondo para la financiación de las actividades del Plan  General de Residuos Radiactivos  a pesar de que ninguna ley lo hubiera establecido así, y pese a ser esta, a mi entender, una materia con reserva de ley, en base al artículo 31 de la  Constitución, en el que se establece que sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley o, a sensu contrario, el 33.3 por el que se determina que nadie puede ser privado de un bien o derecho, salvo por causa justificada de interés social o utilidad pública,  mediante la correspondiente indemnización,  y de conformidad con lo dispuesto en las leyes.

La referida compensación económica tampoco estaba amparada por el Real Decreto 1349/2003 de 31 de octubre  citado en las diferentes órdenes, pues en él se establecía en el art. 7,  al hablar del mencionado Fondo,    que sus dotaciones sólo podrán ser invertidas en gastos, trabajos, proyectos e inmovilizaciones derivados de actuaciones previstas en el Plan general de residuos radiactivos,  es decir no habla de compensaciones o asignaciones a los municipios, pues solo se refiere a inversiones materiales  en inmovilizado material y no lo puede decir, como digo, por falta de cobertura legal.
La  cobertura legal ha sido insuficientemente aportada por la  Ley 11/2009, de 26 de octubre, por la que se regulan las Sociedades Anónimas Cotizadas de Inversión en el Mercado Inmobiliario, cuya Disposición final novena modifica  la Ley 25/1964, sobre Energía Nuclear, y  la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico,   en el sentido de reiterar que Las cantidades integradas en el Fondo, sin perjuicio de las mencionadas inversiones financieras transitorias, sólo podrán ser invertidas en gastos, trabajos, proyectos e inmovilizaciones derivados de actuaciones previstas en el Plan General de Residuos Radiactivos aprobado por el Gobierno, al tiempo que establece, de forma aparentemente contradictoria , la obligación de las centrales nucleares de financiar “las  asignaciones “destinadas a los municipios afectados por centrales nucleares o instalaciones de almacenamiento de combustible gastado o residuos radiactivos, en los términos establecidos por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

 

Al igual que el Presidente de Castilla la Mancha  en una entrevista del País, yo me pregunto:  si las centrales nucleares y el ATC son seguras y no causan perjuicio para personas y medioambiente, según consta  en los informes y propio Plan  General de Residuos Radiactivos, ¿porqué se da una compensación a los municipios?  Si esta compensación no se ampara en ninguna causa real o derecho legalmente reconocido, sino en  la mera percepción social del riesgo que comportan las  nucleares  ¿ es porque falta debate, información  y consenso  sobre la existencia  y necesidad de la energía nuclear y los riesgos que comporta?

 Lo que sí sabemos ya,  desde  las experiencias de otros países,  es que esa compensación o “asignación” no se da y que con arreglo a la experiencia habida en 20 años en  España, estas “asignaciones” no han servido, hasta ahora, para potenciar el desarrollo económico de la zona, evidenciándose una dependencia de estas asignaciones, tal y como el propio proyecto de Orden ministerial reconoce, por lo que este tema merecería un especial estudio que permitira una mayor  fundamentación y precisión   jurídica (incluso el debate acerca de qué tipo de desarrollo queremos y lo que estamos dispuestos a pagar por ello) pues si no se sabe a qué categoría corresponde  ese concepto de “asignación”, ni la justificación fáctica y legal del mismo, su aplicación analógica a otros supuestos de instalaciones susceptibles de ocasionar daños personales o ambientales o que simplemente provoquen repulsa social (una refinería, una central térmica, una infraestructura aeroportuaria o ruta aérea) debería aplicarse, al menos como medida compensatoria, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de este tipo de proyectos.

Como conclusión de lo expuesto, creo que es  nuestra responsabilidad como ciudadanos exigir al Gobierno y a nuestros representantes parlamentarios una mejor planificación y técnica jurídica en sus actos legislativos y reglamentos en materia medioambiental,  sobre todo cuando éstos vulneran, como en el caso expuesto, derechos fundamentales, como el de participación,   en la toma de decisiones que afectan al medio ambiente, el derecho de acceso a la justicia  y a la seguridad jurídica.  Una forma de pedir esta mejora sería utilizar el recurso administrativo de petición de revisión de oficio de lo actuado que corrija los defectos de nulidad  detectados o bien acudir directamente a la vía contencioso-administrativa  solicitando la nulidad de esta resolución antes de que cumpla su plazo de caducidad de 2 meses, a partir de la fecha de publicación, si entendiéramos que ello comportaría un beneficio social y mayor seguridad jurídica.      

Agradeceré cualquier corrección, ampliación de información,  opinión  y  comentario a  este artículo, si ello puede comportar una  riqueza al debate,  y servir a nuestro progreso como sociedad cada vez más madura y responsable.

Mª Angeles López Lax

Presidenta de la Asociación ACIMA 

mall@acima.es

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